Otimização dos recursos: custo-eficiência, custo-eficácia e escolhas

1A otimização dos recursos: o quadro dos 4E

A otimização dos recursos (value for money, VfM) não significa «o mais barato». É a melhor utilização dos recursos para obter os resultados pretendidos. O quadro mais utilizado, oriundo da cooperação britânica, tem quatro dimensões:

• Economia: comprar os insumos com a qualidade exigida ao melhor preço (preços dos kits, salários, rendas comparados com o mercado).
• Eficiência: transformar os insumos em produtos ao menor custo (custo por kit distribuído, por agregado registado, rácio de transferência).
• Eficácia: transformar os produtos em efeitos (parte dos agregados que melhoram o seu consumo, taxa de cura).
• Equidade: alcançar os mais vulneráveis e os mais difíceis de alcançar, o que custa muitas vezes mais por pessoa.

Acrescenta-se por vezes o custo-eficácia como síntese: custo por efeito obtido. As quatro dimensões estão interligadas: um programa muito económico que compra kits de má qualidade, ou muito eficiente que evita as zonas remotas, não otimiza os recursos.

Alcançar as pessoas mais isoladas ou as pessoas com deficiência custa mais por pessoa. Um relatório VfM honesto explica-o em vez de o esconder, e mostra que esse custo adicional é uma escolha de equidade.

2Análise custo-eficiência: o método

Uma análise custo-eficiência calcula o custo de produção de um produto (por exemplo, o custo por agregado que recebe uma transferência durante seis meses). Exige que se atribuam à atividade todos os custos que ela consome, e não apenas os custos diretos: pessoal do programa, parte do pessoal de apoio (logística, finanças, RH), escritórios, veículos, e parte dos custos da sede.

As etapas, inspiradas na abordagem de análise sistemática dos custos desenvolvida por ONG e retomada pela ferramenta Dioptra:

• Definir o produto e o período.
• Reunir as despesas reais (não o orçamento) de todas as linhas em causa.
• Afetar cada linha à atividade segundo uma chave: 100 % para um custo exclusivamente ligado; parte do tempo para o pessoal partilhado; parte das despesas diretas para os custos de apoio.
• Dividir o custo total afetado pelo número de produtos.
• Comparar com outros programas ou outros períodos, tendo em conta o contexto.

Exemplo. Programa de cash de 6 meses para 2 000 agregados: transferências 1 080 000 USD; pessoal do programa 96 000; comissões do prestador de pagamento (2 %) 21 600; parte do apoio do país 54 000; parte da sede 42 400. Custo total: 1 294 000 USD. Custo por agregado: 647 USD. Rácio de transferência: 1 080 000 / 1 294 000 = 0,83.

3Análise custo-eficácia

A análise custo-eficácia relaciona o custo com um efeito: custo por criança curada, por agregado que sai da insegurança alimentar, por ponto de pontuação ganho, por caso de cólera evitado. Permite comparar abordagens que visam o mesmo efeito.

Exemplo de comparação. Duas opções para melhorar o consumo alimentar de 1 000 agregados durante seis meses. Opção A, géneros alimentares: custo total 520 000 USD, 380 agregados passam a um consumo aceitável (em relação ao contrafactual). Opção B, cash: custo total 450 000 USD, 410 agregados. Custo por agregado que progrediu: A = 1 368 USD; B = 1 098 USD. B é mais custo-eficaz neste contexto.

Três regras de interpretação:

• O efeito deve ser atribuível (semana 10): dividir o custo por uma melhoria antes-depois sobrestima ou subestima grosseiramente o custo-eficácia.
• As comparações só valem entre opções que visam o mesmo efeito, em contextos comparáveis.
• Os efeitos múltiplos complicam a comparação: o cash pode também reduzir a dívida e apoiar os mercados. Na saúde, utilizam-se medidas sintéticas (anos de vida ajustados por incapacidade, DALY), raramente disponíveis nos outros setores.

O retorno social do investimento (SROI), que converte todos os efeitos em dinheiro, é sedutor mas frágil: os valores monetários atribuídos aos efeitos sociais são muito discutíveis. É preciso ler estes rácios com prudência e examinar sempre os pressupostos.

4Economias de escala, custos fixos e análise de sensibilidade

O custo unitário depende fortemente da escala. Os custos fixos (equipa de coordenação, sistema de pagamento, escritório) repartem-se por mais beneficiários quando o programa cresce.

Exemplo. Custos fixos: 150 000 USD; custo variável por agregado: 400 USD. Para 500 agregados: (150 000 + 200 000) / 500 = 700 USD por agregado. Para 2 000 agregados: (150 000 + 800 000) / 2 000 = 475 USD. Comparar o custo unitário de um projeto-piloto com o de um programa em grande escala é, portanto, injusto; compara-se a uma escala comparável, ou modela-se o custo à escala pretendida.

A análise de sensibilidade testa a robustez das conclusões quando os pressupostos mudam: o que acontece à comparação se o efeito da opção B for 20 % mais fraco do que o previsto? se as comissões de pagamento duplicarem? Se a conclusão mudar perante uma variação realista, é preciso dizê-lo: a decisão assenta então num pressuposto a verificar.

O ponto de equilíbrio de um investimento é outra ferramenta útil: um sistema de pagamento móvel que custa 60 000 USD a instalar e poupa 12 USD por agregado e por mês fica amortizado a partir de 5 000 agregados-mês (60 000 / 12), por exemplo 1 000 agregados durante 5 meses.

5Apresentar a otimização dos recursos aos doadores

Os doadores pedem cada vez mais uma secção VfM nas propostas e nos relatórios. Uma secção sólida:

• Apresenta indicadores para cada um dos 4E, com o seu valor e uma comparação (período anterior, outra zona, referência externa).
• Mostra as medidas concretas tomadas: compras agrupadas, acordos-quadro, partilha de escritórios e veículos com outros projetos, pagamento eletrónico, redução das perdas.
• Explica os custos adicionais justificados: zonas difíceis, acessibilidade, segurança, qualidade, localização (apoio aos parceiros).
• Reconhece os limites: efeitos não atribuíveis, dados de custos incompletos.

As armadilhas a evitar: apresentar poupanças de curto prazo que degradam a qualidade (menos monitorização, materiais menos duradouros); comparar custos unitários de contextos muito diferentes; exibir um rácio de transferência elevado obtido suprimindo a monitorização e a prestação de contas.

A otimização dos recursos é também um argumento a favor dos custos de apoio: um programa sem logística, finanças e MEAL sólidos não é eficiente, é arriscado.

6Arbitrar: eficiência, equidade e qualidade

As análises de custos esclarecem as decisões, não as tomam. As escolhas correntes:

• Cobertura contra profundidade: ajudar 10 000 agregados com uma transferência que cobre 50 % do cabaz, ou 6 000 com uma transferência que cobre 85 %? Se uma transferência parcial não permitir atingir o efeito pretendido (por exemplo, evitar as estratégias de sobrevivência negativas), ajudar mais gente pior não é mais eficaz.
• Zonas fáceis contra zonas difíceis: o custo por pessoa pode duplicar nas zonas remotas, onde as necessidades são muitas vezes as mais severas.
• Curto prazo contra sustentabilidade: reparar um ponto de água custa menos do que formar um comité de gestão e implementar um sistema de recuperação de custos, mas o ponto de água arrisca-se a voltar a avariar.

Um método para decidir é combinar a análise custo-eficácia com critérios explícitos: limiar mínimo de qualidade (normas Esfera), prioridade aos mais severos, teto de custo por pessoa acima do qual se procura outra abordagem. A decisão e as suas razões ficam escritas, para poderem ser explicadas às pessoas, às equipas e aos doadores.